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為穩妥有序推進民事訴訟程序繁簡分流改革試點，指導試點工作，規范試點做法，最高法院近期擬在《人民法院報》推出試點文件系列解讀文章，本文為該系列第六篇。
作 者 | 鄧 宇（最高人民法院）
出 處 |《人民法院報》· 理論周刊
健全特邀調解制度，是民事訴訟程序繁簡分流改革試點的一項內容。最高人民法院印發的《民事訴訟程序繁簡分流改革試點實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）明確了建立特邀調解名冊，規范名冊管理，完善程序銜接等內容。
實踐中，部分法院落實特邀調解工作中還存在價值定位不明晰、資源調配效能不高、管理規則不細化、指導監督不精準、程序銜接不規范、激勵保障不完善等問題。為進一步發揮特邀調解制度作用，結合《實施辦法》《人民法院特邀調解的規定》（以下簡稱《特邀調解規定》）起草原意，就健全特邀調解制度應著重把握五個重點問題作一闡釋。
針對特邀調解資源利用效率不高、統籌調配不到位、價值體現不夠等問題，各級法院應緊緊依靠黨委領導，有效整合解紛資源，形成多元解紛合力。
第一，做好特邀調解資源對接。
在中央政法委領導下，最高人民法院已與相關部委聯合出臺26個多元化糾紛解決機制文件，建立婚姻家事、勞動爭議、金融保險、證券期貨、價格糾紛、涉僑糾紛、律師調解、商會調解等多個領域、多類主體的專業性糾紛化解機制。
各級法院應結合本地實際和各類專業調解的特點，將各類專業、高效、優質解紛資源引進來，分別建立與特邀調解對接制度、機制、責任部門和人員，實現特定類型糾紛的專業化處理。對各種非正式的、自治性或市場化調解機構的地位、功能、建立方式、活動空間、權利義務責任等劃定范圍和界限。通過建立多層次、立體化、精細化對接機制，打造特邀調解的“專業品牌”。
第二，統籌調配特邀調解資源。
建立特邀調解管理系統，對納入特邀調解名冊管理的調解資源，結合糾紛類型特點、社會影響程度、調解員能力和績效等因素，統一分類建立數據庫，通過調解資源調配，實現調解資源優化組合、統籌調配、共享共融、優勢互補。堅持以人為本，提高非訴解紛的權威性、保密性。典型案例進行分類整理，納入特邀調解管理系統，作為解紛參照，提高特邀調解的有效性和可信度。
第三，促進解紛效能提升。
各級法院將特邀調解制度貫穿到立案、審判、執行全程，通過委派調解，拓寬訴前調解范圍，強化訴源治理；落實委托調解，綜合運用法律規則、行規習慣、善良風俗、公平正義觀念推動特邀調解的規范化、專業化、法治化，促進糾紛實質化解。
推動建立黨委政法委牽頭的糾紛解決中心，針對重大復雜糾紛，做好風險防控化解，通過示范調解，提高批量化解糾紛效能；建立特邀調解聯動協同機制、定期會議制度，做好源頭防控、源頭化解，增強糾紛化解的預見性、快捷性和實效性。推動特邀調解理念、方法、內容現代化，形成多方共贏的解紛文化，實現結果公正、效率提升。
將特邀調解管理納入一站式多元解紛和訴訟服務體系建設，推動跨部門平臺互聯互通、數據自動推送、資源共享共用。建立黨委政法委牽頭的“聯動平臺”，與行政職能部門協同配合，妥善處置突發性、群體性、重大復雜糾紛，提高多元解紛的聯動性、協同性、主動性。
搭建“對接平臺”，完善訴調對接。將特邀調解與其他改革緊密結合，促進多元解紛制度體系化、法治化、實質化。結合實際，促進調解制度體系與時俱進、動態更新。搭建“引導平臺”。加強宣傳，以給予當事人異議權的形式尊重當事人程序選擇權，引導群眾依法自愿選擇特邀調解。搭建“分流平臺”。規范委派調解和委托調解，構建全程分流程序體系。探索開展訴前鑒定評估，將第三方中立評估等有效機制和措施嵌入特邀調解程序之中，提升質效。
第二，細化管理責任。
根據《特邀調解規定》第五條和《實施辦法》相關規定，試點地區中院、專門法院應做好特邀調解名冊制定、管理工作，建立特邀調解名冊逐級備案制度，加強上級法院的指導示范和集中管理，推動基層法院探索創新；制定特邀調解名冊細則，提高特邀調解員選任標準和入冊條件，細化發布入冊通知、續展條件、退出機制、更新時限、業績評價、資質認證、津貼發放等內容，將綜合素質高、專業能力強、熱愛調解事業的人員選到特邀調解隊伍中。
完善特邀調解規則，通過特邀調解管理平臺實現信息公開化、可視化、類型化，實現特邀調解組織和人員信息可查詢、能力可評價、業績分等級，信息系統對適合調解的案件進行科學分類、自動甄別、區分繁簡、標簽處理、自動分配、快速流轉，采用訴前菜單式選擇調解員模式，當事人自主選擇特邀調解員，實現有效分流，使簡單案件調解結案比例相對提升。
第三，創新管理機制。
將特邀調解、繁簡分流和智慧法院等深度融合，通過信息化平臺，實現集約化、自動化、智能化管理。探索引入第三方做好特邀調解管理、組織、培訓、考核，以促進會或聯盟等形式培育多元調解資源，促進多元調解獨立、專業、長遠發展。建立特邀調解管理檔案，通過大數據和人工智能，提高調解數據采集分析、績效評價和預警能力。
針對特邀調解中，法官指導不及時、不到位等問題，各級法院要堅持依法、自愿、依程序的原則開展特邀調解工作，促進特邀調解全程分流、專業分流、有效分流。
第一，做好全程指導。
建立糾紛解決告知程序，規范導訴行為，細化訴前分流規程，遵守時限要求。調解程序開始之前，特邀調解員應當告知雙方當事人權利義務、調解規則、調解程序、調解協議效力、司法確認申請等事項；調解過程中，要規范調解員應當遵循的規則、方法；在糾紛的終止階段，規范特邀調解與法院訴訟的銜接程序，賦予調解結果以執行力。不定期派出法官回訪達成協議的當事人，明確罰則，防止虛假調解。
第二，加強專業指導。
指導調解組織建立調解員綜合素質評價標準體系，推動特邀調解專業化發展。基于案件類型的多元性和當事人不同需求，指導調解組織針對不同專業領域，做好專業人員選拔，以滿足不同類型、不同領域的解紛需求。實踐中，可以依據糾紛的類型，選定不同類型的調解員或者調解員的組合，或者邀請醫療、質檢等專業人員參與調解或者委托調解，建立各類糾紛特點的證據收集指引規則。
第三，完善常態指導。
高級法院、中級法院要加強對轄區內特邀調解工作的指導督促。
一方面，“從有到強”。通過建立和管理特邀調解名冊，吸引社會糾紛解決力量進入法院，加強與社會解紛力量的對接；加強指導與培訓，全面提高特邀調解員的綜合素質；
另一方面，“從強到精”。充分發揮類型化調解的示范作用，提高專業調解能力。法院不對調解活動進行實體性的干涉，以保障其靈活性，降低司法成本。對于調解中存疑、虛假等問題，法官可作出相應的實體法律指引，確保案件經分流處理后達成最佳效果。
針對相關部門對接機制缺乏系統設計，權責不夠明晰，推進力度不一，程序對接實效有待提高等問題，規范做好銜接工作。
第一，做好制度銜接。
建立特邀調解專項對接制度，由訴訟服務中心、民商事速裁審判團隊專門人員做好特邀調解對接工作。做好與繁簡分流、立案登記制、訴訟服務現代化等配套改革的銜接和配合。發揮特邀調解員的橋梁紐帶作用，建立行政部門、行業協會“雙向協調制度”。
建立調解未達成協議轉入審判程序的規則，從制度層面明確特邀調解員不得在后續的訴訟程序中擔任該案的人民陪審員、訴訟代理人、證人、鑒定人以及翻譯人員，妥善解決調解員角色沖突與證據限制等問題。鑒于一些案件存在證據突襲、庭審虛化、多次開庭等問題，通過庭前會議固定有爭議事實和證據，簡化庭審舉證和質證，做好審前程序分流制度銜接，有效提升庭審質量。
同時，根據民事訴訟法第一百三十三條第二項規定：“開庭前可以調解的，采取調解方式及時解決糾紛?！薄蛾P于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》規定：“登記立案后或者在審理過程中，人民法院認為適宜調解的案件，經當事人同意，可以委托給特邀調解組織、特邀調解員或者由人民法院專職調解員進行調解?！笨赏ㄟ^當事人和解和法院委托調解，力求將有待庭審程序解決的實質性問題提前到審前程序中解決。
探索完善訴前委派調解與小額訴訟程序的銜接，將小額程序引導工作前置于訴前調解程序中，有助于提高小額程序適用率。
第二，做好程序對接。
要規范特邀調解與立案、審判等程序銜接，做好與訴訟服務的無縫對接，體現特邀調解制度的相對獨立性，最大限度提升法院解紛效率。
對于試點法院，經人民調解委員會、特邀調解組織或者特邀調解員調解達成民事調解協議的，雙方當事人可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認。為此，調解員要做好申請司法確認的程序管理，確定共同申請時間、擬申請司法確認法院等信息，做好后續程序銜接工作和有關材料的備案。對于未參加試點地區，也應參照規范相關銜接程序。
立案后，要明確委托調解和訴訟調解，當事人自愿接受，使現有程序有機銜接，便于全面調動各機制構建分流體系。委托調解達成調解協議的，特邀調解員應當向人民法院提交調解協議，由人民法院審查并制作調解書結案。達成調解協議后，當事人申請撤訴的，人民法院應當依法作出裁定。委派調解未達成協議的，調解員應當將當事人的起訴狀等材料移送人民法院；當事人堅持訴訟的，人民法院應當依法登記立案。委托調解未達成協議的，人民法院應當及時轉入審判程序審理。
《特邀調解規定》第二十二條規定：“在調解過程中，當事人為達成調解協議作出妥協而認可的事實，不得在訴訟程序中作為對其不利的根據，但是當事人均同意的除外?！笨商剿鞑捎弥辛⒃u估、無爭議事實記載和無異議調解方案認可等機制，增加確定性，調動當事人參與調解積極性。
第三，做好效力銜接。
解決調解以及其他糾紛解決程序與正式的司法程序之間的銜接問題，減少各種機制之間的沖突和重復。
根據《特邀調解規定》第二十一條規定，完善特邀調解與訴訟的材料銜接和程序對接，準確把握并督促落實委派調解和委托調解與訴訟程序的銜接節點，健全完善結案報告制度，完善司法確認制度，提高特邀調解效力和權威性。
《實施辦法》確立委派調解法院管轄原則，實現特邀調解制度與司法確認程序的有效對接，確保調解協議執行，提升當事人參與訴前調解的積極性。對于當事人自行約定由特邀調解組織或者特邀調解員調解達成的調解協議，可以由調解組織所在地或調解協議簽訂地法院管轄，便于當事人及時申請司法確認，也便于實踐操作。
按照《實施辦法》規定，試點地區符合級別和專門管轄標準的司法確認案件，由對應的中院和專門法院管轄，要完善相關配套程序銜接。要通過完善特邀調解的管轄、程序等機制，總結經驗，為探索推動統一的調解法奠定基礎。
針對激勵保障不完善等問題，注重全面提高保障標準和水平。
第一，加強經費保障。
提高特邀調解經費保障標準，建立財政保障機制，調解經費補貼與區域實際、糾紛難易掛鉤，提高個案補貼的吸引力；依法探索建立調解收費機制，規范訴前調解程序中律師、專家等專業調解收費。根據糾紛類型或者參與調解主體，設立勞動爭議、家事糾紛、商事糾紛、交通事故、律師調解等特邀調解室。確定國家和各級政府對不同的調解所應承擔的資源投入、管理、監督、保障的職責和權限范圍。
第二，加強組織保障。
了解調解員的培訓意向，采取集中輪訓、庭審觀摩、座談交流等多種形式，合理安排特邀調解員技能培訓，規范行為準則，進一步確保調解隊伍的穩定性。積極宣傳特邀調解的功能與優勢，充分發揮政策導向作用和行政解紛資源優勢，提高公眾認知度和接受度。通過公開表彰的方式促進調解員履職盡責，提升特邀調解質量和公信力，激發這支隊伍的榮譽感與尊榮感。
第三，加強科技保障。
以“互聯網+訴訟服務”理念為指引，整合現有立案、分流和多元調解等系統，完善在線調解流轉規則，為當事人提供智能化、全方位、人性化的司法服務。充分利用人民法院大數據管理和服務平臺、人民法院調解平臺，健全完善特邀調解管理系統，發揮司法大數據的監測預警功能，健全矛盾糾紛風險研判機制，為黨委政府提供決策參考。
第四，加強考核保障。
建立完善考核指標體系，將矛盾糾紛多元化解納入平安中國考核。加大特邀調解在績效考評體系中的權重，督促當事人自行履行調解協議。發揮訴訟費的調節作用，保障當事人誠信參加調解、合理行使訴訟權利。將是否同意適用特邀調解與訴訟費用的承擔方式、減免政策等相聯系，發揮激勵機制效用。
